Поиск по сайту
Авторизация
Логин:
Пароль:
Забыли свой пароль?

Государственное управление и международные отношения

A REVIEW OF RESEARCH AND SOME SUGGESTIONS

Tansu Demir, Ph.D.

Правильная роль государственного управления в политическом процессе остается важным вопросом с момента появления государственного управления в качестве области обучения в конце 1880-х годов. В своей знаменитой статье Уилсон (1887) изложил, что позже назвали дихотомией политики и управления, теоретической моделью, которая подчеркивает различные особенности государственного управления в отношении политики. В словах Уилсона (1887) государственная администрация «лежит вне надлежащей сферы политики» (стр. 210). Дихотомия политики и администрации опирается на функционально-структурный взгляд на правительство, разделяющий правительственную власть между избранными и административными должностными лицами по функциональным направлениям. Как таковое, правительство концептуализируется так, как будто оно имеет две дискретные области как политику и управление, причем каждая из них занята отдельно избранных и административных должностных лиц.

Благодаря вкладам многочисленных ученых, рудиментарные идеи Вильсона постепенно превратились в модель государственного управления, которая оказала огромное влияние на интеллектуальную идентичность государственного управления до середины 1940-х годов. В результате существенных критических замечаний, последовавших в послевоенный период, дихотомия политики и управления потеряла часть своей теоретической и нормативной привлекательности и, следовательно, породила развитие альтернативных моделей. Однако угасающее наследие дихотомии не закончило споры о правильной роли государственного управления в политическом процессе. Эта давняя дискуссия важна как для ученых, так и для практиков, поскольку она тесно связана с идентичностью дисциплины, а также с будущим развитием профессии государственного управления (Whicker et al., 1993; Rutgers, 1997; Miller, 2000). То, что ставки высоки, является одной из причин понять, почему интеллектуальное расследование этого большого вопроса о государственной администрации не получило успешного завершения.

В последние десятилетия ученые государственного управления предлагали многочисленные объяснения и теоретические модели в своих попытках понять роль государственного управления в политическом процессе. В этой статье мы рассматриваем эти научные усилия в трех школах мысли, которые называются отделениями, политическими и взаимодействующими школами. Две из них, школы разделения и интеграции, как представляется, выступают в качестве полярных крайностей, представляя фундаментальные различия между учеными в отношении политической роли государственных администраторов. В середине двух школ лежит то, что мы называем учебной школой взаимодействия, которая несет некоторые черты обоих крайностей, но предлагает уникальное понимание того, как государственное управление действует и должно относиться к политике. В каждой школе есть сильные сторонники, проводящие исторические, концептуальные и эмпирические подходы к их изучению и предлагая предложения поддержать школы, с которыми они чувствуют себя связанными. В этом документе излагаются три школы анализов мышления прошлых исследований, которые подготовили арсенал результатов и информации о взаимоотношениях с политикой и администрацией, и излагают некоторые предложения по изучению отношений, связанных с политикой.

ТРИ ШКОЛЫ МЫСЛИ

ОТДЕЛЬНАЯ ШКОЛА

Мы используем термин «разделение», чтобы обозначить эту школу мысли тем, что группа ученых выдвигает повестку дня для отделения политики от администрации, насколько это возможно, как по нормативным, так и по практическим соображениям. Ученые-разделители склонны рассматривать правительственную сферу как разделенную на две зоны, то есть политику и администрацию. Они используют функциональный подход для анализа отношений между политикой и администрацией. Функция политики заключается в том, чтобы дать руководство или то, что сказал Уилсон (1887), «постановка задачи для администрирования». С другой стороны, функция государственного управления заключается в предоставлении нейтральной компетенции политическому процессу. Избранные должностные лица обеспечивают политическое руководство через руководство политикой и законодательный надзор. Руководство политики связывает избранных должностных лиц с гражданами, а законодательный надзор связывает их с государственными администраторами. С другой стороны процесса политики стоит государственное управление, основная ответственность которого заключается в том, чтобы обеспечить государственную политику в конкретной реализации в соответствии с законодательными намерениями и инструкциями.

Школа разделения рассматривает государственную администрацию как мир в своем роде со значениями, правилами и методами, оторванными от политики. Как понимают сторонники школы разлуки, основные ценности, которые направляют государственное управление, включают нейтралитет, иерархию и опыт, которые в целом относятся к определяющей черте государственного управления: нейтральная компетенция. Главной целью государственных администраторов является предоставление нейтральных и компетентных политических рекомендаций избранным должностным лицам. В словах Кауфмана (1956) нейтральная компетентность - это «умение делать работу правительства умело и делать это в соответствии с явными объективными стандартами, а не с личными или партийными или другими обязательствами и лояльностью» (стр. 1060). Три составляющих нейтральной компетенции, нейтралитет, опыт и иерархия помогают государственным администраторам дистанцироваться от политики, обеспечивая при этом свой вклад в процесс разработки политики.

Бюрократический нейтралитет охватывает как политический, так и политический нейтралитет. В частности, нейтралитет означает, что «государственные служащие и деятельность не беспартийны, аполитичны и лишены какой-либо конкретной политической повестки дня», «управляя делами государства с честностью, эффективностью и лояльностью [избранному руководству], без участие или разрешение на их работу влиять на конкурирующие программы или партизан »и« поддержание нейтральной позиции по вопросам политики, которые делят сообщество »(например, Loveridge 1971, White 1927 in Lockard 1962, 226; Wolf 1999, 146-147 ). Экспертиза дается значительным весом в школе разделения. В своем лучшем применении управленческий опыт обеспечивает компетентный и беспартийный вклад в политический процесс. Сторонники школы разлуки оставляют свои выводы на том основании, что государственные администраторы обладают специальными знаниями и навыками, а выборные должностные лица стремятся включить административные знания и навыки в политический процесс (например, Loveridge, 1971). Другими словами, школа разделения принимает консенсусную модель правительства, где мудрый и общественный орган в отношении избранного органа с экспертными советами принимает решения в общественных интересах (например, Loveridge, 1971).

Сторонники разделительной школы выражают поддержку четкому структурному разделению полномочий между избранными и административными должностными лицами для устранения или минимизации неоправданных политических влияний на государственное управление, а также потенциальных конфликтов. Например, Свара (1987) подчеркивает силу структурного разделения (лучше всего иллюстрируется формой правления управляющего совета), «в городах-управляющих городах трение уменьшается, когда обязанности разделяются таким образом, который ограничивает помехи одним набором должностных лиц в деятельности других (213). В такой системе разделенных полномочий, Montjoy and Watson (1995) заявляют: «ни отдельные члены, ни весь совет не обходят менеджера при указании на персонал» (стр. 236). Иерархический характер административной организации помогает минимизировать неоправданные политические влияния на государственных администраторов, в то время как политическая прерогатива избранных должностных лиц оказывается очень эффективной в разрешении конфликтов по спорным вопросам политики (например, Абни и Лаут 1982, Кёлер 1973, Свара 1990, Миллер 2000) , Полагают, что политическое влияние на государственных администраторов ведет к коррупции, то есть к принятию управленческих решений на основе партизанских политических соображений. Ведущим предположением, которое вдохновляет сторонников этой школы, является то, что «политика и администрация лучше всего работают как независимые переменные, которые могут быть изолированы без угрозы или вмешательства в другую сторону» (Martin, 1988, стр. 632). Школа обращает внимание на потенциальные негативные последствия свободного взаимодействия между политикой и администрацией (например, Klay, 1983). Свара (1990), например, отмечает, что «есть случаи, когда города контролируются назначенным менеджером, которые не могут быть оспорены из-за долголетия или поддержки сообщества». По словам Свары, «менеджер стал мастером, уважения и зависимости »(37). Школа разделения также продвигает прагматичный аргумент в пользу того, что рациональная бюрократическая структура делает государственные администраторы менее эффективными в выполнении политической функции, управляя конфликтом в вопросах общественной важности (Sparrow, 1984, 3). Оба нормативных аргумента (устранение политической коррупции и административной тирании) и прагматические аргументы (эффективно выполняющие политическую функцию) приводят сторонников разлуки школы к функциональному и структурному разделению политики и администрации.

Школа разделения определяет четкую роль избранных и административных должностных лиц. Государственные администраторы связаны с избранными должностными лицами в подчиненном положении. То есть администраторы обращаются к избранным должностным лицам за политическим руководством, а также делают экспертный вклад в политический процесс, участвуя в том, как делать вопросы. В идеальном мире политико-административного мира, как это было предусмотрено разделяющей школой, избранные и административные должностные лица выполняют свою роль как нормативно назначенные, а результат - политико-административная система, в которой государственные администраторы компетентны, но подотчетны и реагируют на их избранных должностных лиц. Таким образом, компетентная, подотчетная и отзывчивая государственная администрация составляет конечную цель школы разделения.

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ШКОЛА

Политическая школа представляет собой группу ученых государственного управления, которые подчеркивают и поддерживают широкую политическую роль государственного управления. Эта школа выступает против школы разлучения и характеризуется прямым отказом от различия в политике и администрации. Сторонники политической школы считают государственное управление неотъемлемой частью политического процесса (например, Long, 1954; Bosworth, 1958; Pfiffner, 1985; Miller, 1993). Политическая школа принимает административное усмотрение как отправную точку для рационализации политической роли государственных администраторов. Из многих причин неопределенное и неоднозначное законодательство, отсутствие технических знаний и ресурсов, доступных избранным должностным лицам, а также трудности в контроле и контроле за бюрократическим поведением - это несколько, которые используются для обозначения критической роли государственных администраторов в политическом процессе. Следовательно, для сторонников политической школы есть веские основания рассматривать государственных администраторов как лиц, определяющих политику (например, Липски, 1980).

Аргумент для политической публичной администрации продвигается как на нормативной, так и на прагматической основе. С нормативной точки зрения, политическая школа выступает за то, чтобы государственные администраторы не должны ограничивать свою область лишь простым осуществлением политики, а расширять свою роль, включив в нее пропаганду и формулирование политики. Направляя внимание на пагубные последствия непререкаемым послушания политических боссов, политическая школа поддерживает, что государственные администраторы критически проанализировать моральные последствия политики до начала выяснить наиболее эффективные и целесообразные способы их достижения. Заверяя тот факт, что государственная администрация имеет определяющий характер, а также инструментальную, политическая школа ищет политические программы, которые государственные администраторы должны преследовать для достижения желаемых целей (Кук, 1996). В конце 1960-х годов новая государственная администрация (NPA), например, продвинула программу социальной справедливости. Один из ведущих сторонников этого движения, Фредериксон (1971) отклонил подчинение государственной администрации политическому руководству, когда он сказал, что конгрессмены и исполнительная власть представляют привилегированные немногие, в то время как государственные администраторы и суды должны быть представителями недопредставленных. Аналогичным образом, другие представители политической школы назначают широкую политическую роль для государственного управления. Для Rohr (1986) государственные администраторы должны работать, чтобы поддерживать равновесие между тремя ветвями власти, следствием чего является то, что государственные администраторы имеют автономию, чтобы выбирать, какие мастера должны служить. Они делают этот выбор для защиты фундаментальных ценностей режима, таких как свобода и равенство (например, Rohr, 1986).

Некоторые ученые государственного управления, представляющие политическую школу, оставляют свои аргументы на прагматичных основаниях. По их мнению, политическая власть в правительственной структуре США широко распространена, и это делает необходимым, чтобы государственные администраторы занимались политикой, строили и поддерживали коалиции (например, Лонг, 1954). Абни и Лаут (Abney and Lauth, 1985), в том числе, даже утверждают в пользу взаимодействия группы интересов и публичной администрации, полагая, что группы интересов дополняют избирательный процесс, который имеет определенные недостатки.

Политический подход к государственной администрации отвергает подчиненную, инструментальную роль государственного управления в отношении избранных должностных лиц. Более того, для сторонников политической школы государственные администраторы являются не только политиками, но также должны активно участвовать в разработке политики. То, что определяет легитимность государственного управления, не является функцией официальных полномочий, предоставляемых им законодательными актами, но являются ли политические цели, которые они преследуют, социально и политически желательными. Несмотря на то, что существуют определенные различия в достижении целей, которые желательны, создание и поддержание демократического общества представляет собой общую основу, которая объединила бы многих ученых в этой школе. Чтобы добиться демократического общества, ученые политических школ сначала выявляют барьеры, а затем предлагают эффективные стратегии преодоления этих барьеров (например, Forester, 1989)

Признав и даже способствуя политической роли государственных администраторов, сторонники политической школы обращаются к искусству принятия политических решений. Вопрос для них заключается в том, как лучше всего подготовить государственных администраторов к политическим задачам, чтобы они могли добиться своей цели. Многочисленные навыки предлагаются как важные, и практикующим государственным администраторам рекомендуется оснастить себя этими навыками (например, Golembiewski, 1994; Moore, 1995). В идеальном мире политической публичной администрации, как это предполагает политическая школа, государственные администраторы работают с другими членами политического сообщества в поисках эффективных решений политических проблем, стремясь достичь своей конечной цели демократического общества.

ВЗАИМОСВЯЗНАЯ ШКОЛА

Школа взаимодействия представлена ​​группой ученых государственного управления, которые подчеркивают высокую степень сотрудничества между избранными и административными должностными лицами, сохраняя при этом традиционную роль каждого человека и уникальные перспективы. В некотором смысле школа взаимодействия ищет среднюю позицию между отделениями и политическими школами. По словам первых представителей этой школы:

Как мы все должны знать, политика и администрация неразрывно смешиваются. Оба являются центральными для эффективного действия. Одна из проблем состоит в том, чтобы объединить их в симбиотической ассоциации, но сохранить их на своем месте. Другой - понять, что «надлежащее место» каждого будет меняться во времени. Нет постоянного решения, нет фиксированной парадигмы, на этом или любом другом континууме. (Van Riper, 1983, стр. 489)

Школа взаимодействия признает различия между политикой и администрацией в различных направлениях, таких как логические и психологические различия между политикой и администрацией, или несходства в перспективах, ценностях и официальных позициях избранных и административных должностных лиц (Waldo, 1980; Nalbandian, 1994). , Svara, 2001). Тем не менее, то, что делает школу взаимодействия несколько отличной от школы разделения, - это акцент на постоянное сотрудничество между избранными и административными должностными лицами в процессе разработки политики.

Кроме того, школа взаимодействия стремится к расширению набора ценностей государственного управления. Вывод из двух руководителей города, Налбандян (Nalbandian, 1994) гласит:

Они [два городских администратора] отражают мнение о том, что избранные должностные лица и административный персонал являются партнерами в процессе управления, хотя руководящий орган является старшим партнером; что руководители должны обосновывать свою власть в общинных ценностях, а также их правоотношения с советом; и эта эффективность не будет достаточной в качестве руководства для эффективной административной работы. (стр. 535)

Школа взаимодействия обеспечивает более широкую политическую роль для государственных администраторов в основном по прагматическим причинам. Наше внимание этой школы связано с возрастающей сложностью и динамичностью в политической, социальной и экономической среде разработки политики, что делает интенсивное взаимодействие между избранными и административными должностными лицами необходимым условием успеха (Налбандян, 1999). Выдержка из избранного должностного лица, Налбандян (1999) говорит: «Иерархия малопригодна для решения тех проблем, которые требуют независимости, творчества и инноваций, связности, общения и сотрудничества» (стр. 194). Школа взаимодействия менее полагается на формальные иерархические структуры правительства, которые традиционно определяли взаимоотношения между избранными и административными должностными лицами в условиях высшего подчинения.

Однако школа взаимодействия отличается от политической школы: (1) она четко рассматривает избранный орган правительства как старшего партнера в отношениях, что требует от государственных администраторов в полной мере быть подотчетным и реагировать на выборных должностных лиц и (2) принимать роль административной компетенции для правильной разработки политики (например, Svara, 1999; Svara, 2001). Школа взаимодействия разрабатывает ряд предписаний относительно приемлемого поведения для избранных и административных должностных лиц. Как утверждает Свара (2001), партизанскому типу политики запрещено государственным администраторам, тогда как избранным должностным лицам запрещено вмешиваться в повседневную деятельность руководства. Однако, когда дело доходит до вопросов политики и управления, школа взаимодействия поддерживает дублирующие роли, взаимное влияние и взаимное уважение между избранными и административными должностными лицами (например, Svara, 2001, pp. 179-80).

В идеальном мире политико-административного мира, как это предусмотрено школой взаимодействия, государственные администраторы поддерживают плодотворное партнерство с избранными должностными лицами, сотрудничают, информируют и помогают им в политическом процессе, но все же остаются подотчетными и реагируют на своих избранных должностных лиц. Осознавая риск того, что интенсивное взаимодействие между избранными и административными должностными лицами может вызвать негативную динамику, которая может в конечном итоге привести к политической коррупции или административной тирании, школа взаимодействия находит уверенность в самом процессе взаимодействия, то есть во взаимодействии разных ролей, создающих сдерживающий эффект возвратно-поступательных значений (Свара, 2001, стр. 179). Таким образом, в конечном итоге следует ожидать, что как административная компетентность, так и политическая реакция будут максимально эффективными.

Использованные источники

  1. Abney, G. & Lauth, T. P. (1982). Councilmanic intervention in municipal administration.

  2. Administration & Society, 13 (4), 435-456.

  3. Abney, G. & Lauth, T. P. (1985). Interest group influence in city policy-making: The views of administrators. The Western Political Quarterly, 38 (1), 148-161.

  4. Behn, R. D. (2001). Rethinking democratic accountability. Washington, D.C.: Brookings Institution Press.

  5. Bosworth, K. A. (1958). The manager is a politician. Public Administration Review, 18 (3), 216- 222.

  6. Browne, W. P. (1985). Municipal managers and policy: A partial test of the Svara’s dichotomy- duality model. Public Administration Review, 45 (5), 620-622

  7. Carrel, J. J. (1962). The city manager and his council: Sources of conflict. Public Administration Review, 22 (4), 203-208.

  8. Cook, B. (1996). Bureaucracy and self-government: Reconsidering the role of public administration in American politics. Johns Hopkins University Press.

  9. Cooper, T. L. (1991). An ethic of citizenship for public administration. Prentice-Hall College Division.

  10. Daniel, C. & Rose, B. J. (1991). Blending professionalism and political equity: Empirical support for an emerging ideal. Public Administration Review, 51 (5), 438-441.

  11. Demir, T. & Nyhan, R. C. (forthcoming). The politics-administration dichotomy: An empirical search for correspondence between theory and practice. Public Administration Review.

  12. Denhardt, R. B. & Denhardt J.V. (2000). The new public service: Serving rather than steering. Public Administration Review. 60 (6): 549-559.

  13. Dunn, D. D. & Legge, J. S. (2002). Politics and administration in U.S. local governments. Journal of Public Administration Research and Theory, 12 (3), 401-422.

  14. Farmer, D. J. (1995). The language of public administration: Bureaucracy, modernity, postmodernity. Tuscaloosa: University of Alabama Press.

  15. Fleischmann, A. (1989). Politics, administration, and local land-use regulation. Public Administration Review, 49 (4), 337-344.

  16. Forester, J. (1989). Planning in the face of power. University of California Press.

  17. Fox, C. J. & Miller, H. T. (1995). Postmodern public administration: Toward discourse. Thousand Oaks, CA: Sage Publications, Inc.

  18. Frederickson, G. H. (1971). Toward new public administration. In Marini, F. (ed.), Toward a new public administration: The Minnowbrook perspective. Chandler Publishing Company.

  19. Frederickson, G. H. (1980). New public administration. University of Alabama Press.

  20. Frederickson, G. H. (1997). The spirit of public administration. San Francisco, CA: Jossey-Bass Publishers.

  21. French, Edward P. (2005). Policy, management, and political activities: A current evaluation of the time allocations of mayors and managers in small cities and towns. The Social Science Journal, 42, 499-510.

  22. Goodnow, F. J. (1900). Politics and administration. New York: McMillan.

  23. Hasset, W. L. & Watson, D. J. (2002). Long-serving city managers: Practical application of the academic literature. Public Administration Review, 62 (5), 622-629.

  24. Heclo, H. (1975). OMB and the Presidency—the problem of “neutral competence”. Public Interest, 38, 80-98.

  25. Hoffman, M. C.  (2002). Paradigm lost: Public administration at Johns Hopkins University, 1884-96. Public Administration Review, 62 (1), 12-23.

  26. Karl, B. D. (1976). Public administration and American history: A century of professionalism.

  27. Public Administration Review, 36 (5), 489-503.

  28. Kaufman, H. (1956). Emerging conflicts in the doctrines of public administration. American Political Science Review, 50, 1057-1073.

  29. Kerrigan, J. E. & Hinton, D. W. (1980). Knowledge and skills needs for tomorrow’s public administrators. Public Administration Review, 40 (5), 469-?

  30. Klay, W. E.  (1983). Fiscal constraints, trust, and the need for a new politics-administration dichotomy. Review of Public Personnel Administration, 4 (1), 44-53.

  31. Koehler, C. T. (1973). Policy development and legislative oversight in council manager cities: An information and communication analysis. Public Administration Review, 33 (5), 433-441.

  32. Koven, S. (1992). Base closings and the politics-administration dichotomy revisited. Public Administration Review, 52 (5), 526-531.

  33. Lee, M. (2001). Looking at the politics-administration dichotomy from the other direction: Participant observation by a state senator. International Journal of Public Administration, 24 (4), 363-384.

  34. Lee, M. (2006). Political-administrative relations in state government: A legislative perspective. International Journal of Public Administration, 29, 1021-1047.

  35. Lewis, E. (1982). Role behavior of US city managers: Development and testing of a multidimensional typology. International Journal of Public Administration, 4 (2), 135-155.

  36. Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individuals in public services. New York, NY: Russel Sage Foundation.

  37. Lockard, D. (1962). The city manager, administrative theory, and political power. Political Science Quarterly, 77 (2), 224-236.

  38. Long, N. (1954). Public policy and administration: The goals of rationality and responsibility. Public Administration Review, 14 (1), 22-31.

  39. Loveridge, R. O. (1968). The city manager in legislative politics: A collision of role conceptions. Polity, 1 (2), 213-236.